酝酿已久，精心筹划，大幕初揭。《上海市发展公共租赁住房的实施意见》终于露面，虽然只是一个征求意见稿，但经过10天公示后，预计很快就会出台最终的实施意见。用“里程碑”形容这一政策的重大意义，一点都不过分。



    在住房制度变革的征途中，我们走过的路并不算长，从上世纪80年代算起，还不足30年。然而，时不我待，我们在国家经济和政府财力可承受的前提下，应尽快建立一套真正实现“住有所居”的住房供应体系。



    客观地讲，1998年国家颁布房改文件（“23号文”）、取消福利化分房、实行货币化分房以来，我国住房商品化、社会化、产业化取得了可喜的进步。然而，遗憾的是住房保障却成为地方政府“遗忘的角落”，普通居民购房力不足与房价过高之间的矛盾越来越突出。在此形势下，一方面，国家从2004年开始调控房价；另一方面，从2006年开始加快住房保障制度建设。



    那么，公共租赁住房价值何在？这得先分析我国住房保障的现状。1998年房改之后，渐渐形成了“两个半”住房保障产品：一个是廉租住房，另一个是经济适用住房，还有半个是尚未出售的原有公房，继续以低租金的方式造福于部分住房困难户。但是，这一体系却无法覆盖全部的住房困难群体，从而形成了两种“夹心层”：一种是常住人口中的外地人群被排除在住房保障体系之外；另一种是不符合廉租住房标准，却又买不起经济适用房，以及不符合廉租住房和经济适用住房标准，却又买不起商品房的本地居民。



    而公共租赁住房的历史使命，正是来“解救”这两类“夹心层”群体的。另外，廉租住房完全由政府投资经营，受益面不可能太大，据上海易居房地产研究院的测算，至2015年，廉租住房只能保障全国城镇居民的6.6%左右。而经济适用房的问题更多，尤其是准入和退出机制天生不足，富人和官员“偷食”现象屡禁不止。在这一背景下，公共租赁住房将担当起健全我国住房保障体系的大任。



    2008年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就曾表示，要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。2009年住房和城乡建设部拟定了《关于发展公共租赁住房的指导意见》（征求意见稿）。2009年北京、常州、厦门、重庆等少数地方城市开始实质性的行动。



    在这一宏大历史背景下，《上海市发展公共租赁住房的实施意见》征求意见稿的出台，标志着上海市在住房制度变革和完善住房保障制度方面又迈出了重要一步。当前，上海住房保障产品主要包括廉租住房、经济适用房、配合旧区改造的动拆迁配套房、部分低租金老公房。公共租赁住宅政策的出台，将及时、有效地弥补“短板”，有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难。



    另外值得关注的是，与已出台相关政策的几个城市相比，上海公共租赁住房意见稿具有两个显著优点。第一，从保障范畴看，北京、深圳、常州、厦门四地将受益面限定为本地户口居民，而上海则扩大到常住人口中的外地居民。如果公共租赁住房不能泽被外地户口的居民，那么就难称完善。



    第二，从投建和经营主体分析，外地比较强调由政府主导投资和经营，并实行房源收储制度。而上海更强调政府采取政策优惠、专项投入等方式，支持一批公共租赁住房专业运营机构通过各种渠道筹集并经营公共租赁住房，还重点突出支持有条件的单位（各类经济和产业园区）利用自用土地规范发展公共租赁住房（即单位租赁住房）。



    众所周知，1998年房改之前，我国住房制度的本质就是公共租赁住房制度，其特征是：政府持续贴钱的、低水平的、面向全社会的、权贵阶层更受益的。如今重头再搞公共租赁住房，虽是针对住房困难群体，但政府还须严格准入和退出，尤其是要防范大型国企借单位租赁房之名，行全员福利化分房之实；另外，政府在投资和运营方面不能介入太深，否则将会像房改之前那样成为财政投入的“无底洞”。上海公共租赁住房政策在研究过程中，就充分考虑到上述因素，所以大力倡导市场机制，尽量使企业能够微利经营，以求这项制度实现可续性和良性发展。



    回顾历史，上海曾在我国住房制度改革的进程中多次成为表率，比如首开先河地推出住房公积金、廉租住房、旧区改造配套商品房等。但愿此次的公共租赁住房政策，亦能成为全国楷模。